Chapitre 7 — Le préfet et la commune qui ne disparaît pas

Le préfet de la Creuse arrive à son bureau à sept heures vingt, le 14 novembre 2024. Il a quarante-huit ans. Il est en poste depuis dix-sept mois. La préfecture occupe l'ancien hôtel des intendants à Guéret, bâtiment du XVIIIe siècle dont la façade donne sur une cour pavée que personne ne traverse à cette heure. Une lampe est allumée à l'étage. C'est la sienne.

Sur le bureau, trois piles. À gauche, le courrier départemental. Au centre, les dossiers de contrôle de légalité de la semaine. À droite, un classeur bleu marqué DETR 2025, dotation d'équipement des territoires ruraux. Le café est tiède. Le radiateur claque deux fois et se tait.

Le département compte deux cent cinquante-six communes pour cent dix-sept mille habitants^[1]. La plus peuplée, Guéret, en a treize mille. La plus petite, Sannat, en a quarante-deux. Le préfet sait ces chiffres par cœur, comme un curé connaît ses paroissiens. Il sait aussi qu'à l'échelle nationale, la France compte trente-quatre mille neuf cent trente-cinq communes au 1er janvier 2024^[2], et que vingt-huit mille d'entre elles sont en dessous de mille habitants^[3]. Plus de communes que dans le reste de l'Union européenne réunie.

Le premier appel arrive à huit heures douze. Le maire de Lépaud, deux cent soixante-quatorze habitants. Le maire est aussi son propre adjoint à la voirie, son propre secrétaire de mairie le mardi soir, et l'employé du syndicat intercommunal d'eau le reste du temps. Il appelle pour la station d'épuration. La communauté de communes Creuse Confluence dit que c'est à elle. L'agence de l'eau Loire-Bretagne dit que c'est à la commune. Le syndicat mixte dit qu'il a fini son mandat. Personne ne paie. Le préfet écoute. Il dit qu'il rappellera à onze heures. Il raccroche.

Tocqueville l'avait écrit en 1856. La centralisation administrative est une institution de l'Ancien Régime, non l'œuvre de la Révolution^[4]. La seule portion de la constitution politique de l'Ancien Régime qui ait survécu à la Révolution, parce qu'elle était la seule qui pût s'accommoder de l'état social nouveau. Le préfet de la Creuse en 2024 est l'héritier direct de l'intendant de la généralité de Moulins en 1786. Le costume a changé, le bureau s'est déplacé de cinquante kilomètres, le mot a été frappé en 1800 par Bonaparte. Le poste est le même.

Quatorze textes décentralisateurs depuis 1982. Lois Defferre, Acte II Raffarin, RCT, MAPTAM, NOTRe, fusion des régions. Le mille-feuille a gagné des couches au lieu d'en perdre. La Cour des comptes l'a écrit en mars 2023. La distribution des compétences entre l'État et les différents niveaux de collectivités territoriales n'est pas satisfaisante et ne permet pas une gestion des affaires publiques locales véritablement efficace^[5]. Quarante ans après les lois Defferre, l'objectif fondateur de clarification des compétences n'est pas atteint.

Le préfet ouvre le classeur DETR. Cent quarante-deux dossiers à instruire avant le 31 décembre. Il en lira cinquante aujourd'hui. La commission départementale d'élus se réunit le 5 décembre. Il proposera. Elle votera. Lui signera. Le ministère versera. Chaque maillon a une fonction nominale. Aucun ne fonctionne seul.

Neuf heures dix. Le directeur de cabinet entre. Un communiqué de la sous-préfecture d'Aubusson, fermée pour travaux depuis treize mois. La presse locale demande la date de réouverture. Personne ne sait. La rénovation est financée par trois lignes budgétaires distinctes dont aucune n'est complète. Le préfet dit qu'on tiendra une réunion la semaine prochaine. Le directeur de cabinet sait qu'on a déjà tenu cette réunion en juin. Il ne le dit pas.

Le découpage de 1789 n'est pas la victoire d'une rationalité abstraite sur l'histoire locale. Marie-Vic Ozouf-Marignier a démonté le mythe^[6]. Le projet initial de Sieyès et Thouret prévoyait quatre-vingt-un départements de trois cent vingt-quatre lieues carrées chacun. Le résultat fut quatre-vingt-trois départements aux contours irréguliers. Les villes se sont disputé les chefs-lieux. Les hiérarchies urbaines préexistantes ont plié la géométrie. Le quadrillage révolutionnaire est un compromis, pas une équation.

Onze heures. Le maire de Lépaud rappelle. Le préfet ne rappelle pas, c'est l'usage. Le maire raconte qu'il a contacté la communauté de communes. La présidente lui a dit que la station n'était pas dans le transfert. Elle a raison juridiquement. Elle sait que la station est en panne. Elle sait aussi que si elle reprend le dossier maintenant, elle l'aura sur les bras pendant huit ans. Elle ne reprend pas. Le préfet propose un comité de pilotage. C'est ce qu'on propose toujours dans ces cas-là. Le comité existera, il se réunira deux fois, il rendra un rapport, le rapport sera classé. La station sera réparée par une rallonge DETR 2026 ou par un fonds friches que personne ne connaissait. Le préfet le sait. Le maire aussi. Ils prennent rendez-vous.

Patrick Le Lidec a écrit en 2005 que la résistance à la réforme territoriale n'était pas de l'inertie^[7]. C'était une action politique rationnelle. Une coalition sénatoriale-décentralisatrice s'est positionnée au Sénat depuis le milieu des années 1990. Elle a un droit de veto de fait sur toute réforme substantielle. Elle dispose des relais auprès des élus locaux, qui votent au Sénat par grands électeurs. Elle a son ministre, son groupe, ses rapporteurs. Elle ne bloque pas par paresse. Elle bloque parce que le maillage existant porte ses ressources, ses carrières, sa raison d'être. Quand quatre sénateurs entrent au gouvernement Raffarin pour piloter l'Acte II, ils ne réforment pas contre eux-mêmes. Ils enrichissent la rhétorique de l'autonomie sans en changer la réalité financière.

Treize heures. Le préfet déjeune avec le président du conseil départemental, à la cantine de la préfecture. On parle du collège de Bourganeuf. Le département a la compétence. La région a le SRADDET^[8]. La commune a le PLU. L'État a le rectorat. Chaque niveau a sa partie. Aucun ne décide seul. Le repas dure quarante minutes.

Philippe Estèbe a posé la formule. La régulation par l'égalité territoriale a été conçue pour une société de sédentaires, elle gère désormais une société de mobiles^[9]. Le dispositif redistribue des ressources entre des espaces fixes en supposant que les habitants restent dans ces espaces. Les habitants ne restent pas. Ils traversent les communes pour travailler, pour les courses, pour l'école des enfants, pour le médecin spécialiste à quatre-vingts kilomètres. Le bassin de vie réel ne coïncide avec aucun découpage administratif. La carte est cohérente. Le territoire ne l'est plus.

Quatorze heures trente. Réunion sur le contrat de plan État-région. Visioconférence avec la préfecture de région à Limoges. L'écran gèle deux fois. On parle d'une enveloppe de mobilité douce qui a quatre financeurs. Aucun n'a le mot final. La discussion porte sur qui sera signataire en premier de la convention, ce qui détermine qui sera responsable s'il manque trois cent mille euros à la fin. Personne ne veut signer en premier. La réunion se termine sans décision.

Ibn Khaldoun aurait reconnu quelque chose. Pas la dynastie cyclique exactement, autre chose. La dawla qui se sophistique perd la cohésion qui l'avait portée^[10]. Quatorze textes décentralisateurs, c'est de la sophistication. Chaque texte a ajouté un instrument, un comité, un schéma, une compétence partagée. Aucun n'a retiré. La structure tient parce qu'elle est ancienne, lourde, ramifiée. Elle ne tient pas par la cohérence du projet. Elle tient par l'inertie de ce qui s'est sédimenté.

C'est le point où l'analogie se fracture. La 'asabiyya khaldounienne tient par l'agrément actif de ses membres, par la mobilisation, par la mémoire d'une lignée. Le territoire administratif français tient par l'absence d'alternative supportable. Les vingt-huit mille communes en dessous de mille habitants ne sont pas une 'asabiyya. Elles sont la trace fossile d'une société paroissiale dont les maires sont les derniers desservants. Quand le maire de Lépaud part à la retraite, il est possible que personne ne le remplace. La commune ne disparaît pas pour autant. Elle reste sur la carte. Elle vote. Elle a un budget primitif. Elle existe juridiquement comme un astre qui continue de briller alors qu'il s'est éteint il y a longtemps.

Dix-sept heures. Le préfet signe trente-quatre arrêtés. Permis de construire en zone inondable. Refus d'occupation temporaire. Autorisation préfectorale d'une manifestation sportive. Composition d'une commission. Il signe. Il signe. Il signe. Le geste est rapide. La main connaît le mouvement.

Pierre Rosanvallon a appelé cela le préfectoralisme^[11]. Le régime dans lequel l'unité nationale se garantit par l'uniformité des procédures et la délégation territoriale du pouvoir exécutif. Le préfet conserve. Les alternances passent. La structure demeure. La décentralisation de 1982 n'a pas aboli le préfectoralisme. Elle l'a déplacé du contrôle a priori vers le contrôle de légalité. Le préfet ne signe plus les budgets locaux. Il les regarde après. Si quelque chose cloche, il défère au tribunal administratif. La fonction a maigri. Elle n'a pas disparu.

Dix-huit heures quinze. Le directeur de cabinet repasse. Un appel du sous-préfet de La Souterraine. Une fermeture de classe à Saint-Vaury. La carte scolaire 2025. Le rectorat a tranché. Le maire menace de démissionner. C'est le quatrième cette année dans le département. Le préfet dit qu'il prendra l'appel demain. Le directeur de cabinet referme la porte sans bruit.

Sur le bureau, le classeur DETR a baissé d'une pile de huit centimètres. Les cinquante dossiers ont été lus. Chaque dossier porte un projet précis dans une commune précise pour un montant précis. Chaque projet a son histoire de financement croisé. Les sigles s'enchaînent. DETR, FCTVA, DSIL, FSE+, fonds vert, Banque des territoires. Aucun maire ne maîtrise tous les sigles. Aucun préfet non plus. La gouvernance réelle se joue au téléphone, en marges, par appels rapides entre gens qui se connaissent. C'est un rhizome^[12] qui pousse dans le strié administratif. La carte officielle l'ignore. Le système en dépend.

Dix-neuf heures dix. Le préfet éteint la lampe. La cour pavée est noire. La voiture de fonction démarre. Le bâtiment du XVIIIe siècle continue d'exister sans lui. Les deux cent cinquante-six communes du département continuent d'exister sans lui. Demain elles seront encore là. Lépaud aura encore quarante-deux administrés. Le maire sera encore son propre adjoint. La station d'épuration ne sera pas réparée.

Trente-quatre mille neuf cent trente-cinq communes. Le chiffre n'est pas une donnée d'organisation. C'est une couche géologique. On ne la dissout pas. On l'habite.